Contra Línea
El gobierno de López Obrador recibió 317 elefantes blancos en el sector salud. Tres de esas unidades médicas inconclusas datan de 2004 y 2006, cuando la Presidencia estaba en manos del expanista Vicente Fox; 118 obras negras son herencia del panista Felipe Calderón; mientras que 196 construcciones sin terminar provienen de la gestión del priísta Peña Nieto
Dos expresidentes de México que se han dedicado a criticar al sistema sanitario en el manejo de la pandemia dejaron saldos negativos en instalaciones hospitalarias: lo nuevamente panistas Vicente Fox Quesada (tres unidades médicas sin concluir) y Felipe Calderón Hinojosa (118 hospitales y clínicas en obra negra). Además, el priísta Enrique Peña Nieto contribuyó al derrumbe del sector, con 196 construcciones sin terminar.
En total, al gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador le fueron heredados 317 elefantes blancos a lo largo del país, revelan datos obtenidos por Contralínea. De éstos, 117 permanecen suspendidos por su complejidad, de los cuales 64 fueron promovidos por el gobierno de Calderón, 50 por el de Peña Nieto y los tres de Fox.
Del total de obras negras de infraestructura médica heredadas, 214 corresponden a centros de salud, 98 a hospitales, cuatro a establecimientos de apoyo y una es instalación de asistencia social, revela información obtenida por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. El monto de inversión estimado en las 317 obras, hasta 2021, podría superar los 22 mil 431 millones de pesos, cifra estimada por el Sistema de Monitoreo de Infraestructura en Salud pero aún no actualizada.
Dichas unidades médicas, pertenecientes a los servicios estatales de salud, se dividen –según su tipo de acción– en: sustitución (161), obra nueva (95), ampliación (38), fortalecimiento (20) y mantenimiento, rehabilitación o remodelación (tres). Debido a que el sector salud es descentralizado, la planeación, construcción y operación de las unidades es responsabilidad de cada entidad federativa.
Los años en los cuales hubo más obras abandonadas fueron: 2008 con 32, 2013 con 35, 2014 con 40, y 2015 con 50. Y los años con menor número de edificaciones sin concluir: 2004 con una, 2006 con dos, 2009 con 14, y 2011 con 13.
Operar un hospital o una unidad médica no sólo es levantar un edificio, también se necesita dotarlos de camas, mantener el abasto de medicamentos y contratar personal, explica en entrevista Eduardo Bohórquez López, director ejecutivo de Transparencia Mexicana.
Agrega que hay un abuso de poder cuando se dejan en desuso las unidades médicas, por interpretar que la obra pública o civil es lo único necesario, sin tomar en cuenta su incapacidad financiera para ponerlos a funcionar. “Sí necesitamos infraestructura hospitalaria: la pandemia lo mostró, y la Secretaría de Salud ha sido muy clara en que no teníamos la capacidad instalada para enfrentar la pandemia. Sí se necesita infraestructura física. El gran problema, desde mi punto de vista, es dónde la construyes, si es donde realmente se necesita o se va a necesitar”.
Al cierre del sexenio de Peña Nieto, noviembre de 2018, el estatus con el cual el entonces nuevo gobierno federal recibía las 317 instalaciones de salud era de: 158 obras en proceso y 159 suspendidas. Para febrero de 2021, éste cambió a 131 obras terminadas, 117 suspendidas, 52 en proceso y 17 canceladas (en estas últimas se gastó alrededor de 354 millones 631 mil pesos), indica la información obtenida por Contralínea por medio de la Ley de Transparencia.
Respecto a las 158 unidades médicas en proceso, entre 2018 y 2021 se terminaron 95, se suspendieron 21, una se canceló y 41 continuaron sus trabajos. En cuanto a las 159 que en 2018 se catalogaron como suspendidas, a febrero pasado se registró la culminación de 36, el retorno a actividades en 11, la cancelación de 16 y el mismo estatus en 96. Cabe señalar que aunque el plan del gobierno federal era rescatar la mayoría, como se ha asegurado en el Pulso de la Salud, la pandemia de la Covid-19 que inició en México en abril de 2020 retrasó los avances.
Para Antonio Vital Galicia, coordinador de la Alianza de Trabajadores de la Salud y Empleados Públicos, el problema es que en México no existe una planeación para el mantenimiento y desarrollo de las unidades médicas donde participen las autoridades estatales y federales del sector salud.
El también investigador de la UNAM afirma que “en la Secretaría de Salud había un área para ingeniería sanitaria y construcción”. Como ejemplo cita el caso del Hospital General, donde “se construyó una torre quirúrgica que es inoperable porque no está diseñada con un criterio sanitario, entonces las enfermeras deben correr 20 metros para ir de su central al lugar donde se encuentran los medicamentos”.
Los males de las unidades de salud
De acuerdo con los datos proporcionados por la Secretaría de Salud, la principal causa que esgrimieron las autoridades de los sexenios pasados para cancelar o suspender las obras fue la falta de recursos económicos, tanto estatales como federales, fuera para concluir la construcción o para operarla tras terminar su edificación.
La segunda razón fue el retraso en trámites administrativos, donde destacan peticiones de prórrogas en la construcción, autorizaciones de permisos, ajustes del presupuesto original, desfases en los tiempos de consumación y actualizaciones de certificados de incremento de recursos.
También dentro de los motivos apelados por las pasadas autoridades figuraron suspensiones por orden judicial (luego de amparos interpuestos por vecinos de la zona), y abandonos de obra por parte de las empresas (en algunos casos las dejaron sin ejercer el total del dinero entregado). Otra causa fue la rescisión de contrato por incumplimientos, por la no entrega de capital al contratista o por infracciones de éste en la ejecución de la obra.
Durante su conferencia matutina del pasado 9 de marzo, el presidente Andrés Manuel López Obrador denunció procesos de corrupción en el levantamiento de las mencionadas unidades médicas: “daban contratos a empresas pensando nada más en la construcción. El equipamiento o si había médicos ya no les importaba: era empezar a hacer la obra, porque en eso recibían un soborno, un moche; entonces ni siquiera terminaban las obras. Dejaron hospitales por todos lados”.
La situación con las unidades médicas es un problema de planeación, subraya Bohórquez López, director ejecutivo de Transparencia Mexicana. Ello, porque antes de comenzar con la construcción, el gobierno debe asegurarse de que cuenta con el presupuesto suficiente para operar las instalaciones durante 20 o 30 años; no empezar la obra y después ver si la puede mantener.
“En este momento en que hemos tenido que desviar recursos de ciertas áreas de salud (por la pandemia), muchas de estas obras que estaban con alfileres, pues van a quedar no sólo suspendidas, sino probablemente nunca se vayan a rehabilitar.”
El experto en rendición de cuentas agrega que en toda obra pública es muy frecuente el fraude y la corrupción; incluso, algunas se diseñan a pesar de saber que no se podrán construir. “Sin ninguna duda hubo irregularidades, fraude y corrupción [en algunas unidades médicas inconclusas], pero no creo que sea en todos los proyectos y no creo que todos se puedan tratar dentro de la misma bolsa. Eso podría ser impreciso”.
Por su parte, el investigador Vital Galicia señala que la inversión de recursos en infraestructura médica forma parte de los mecanismos de privatización y mercantilización de los servicios de salud, lo que significa que el dinero destinado para la construcción de unidades de salud se desvía al sector privado.
Esta privatización y mercantilización, abunda el coordinador de la Alianza de Trabajadores de la Salud, tiene como consecuencia la reducción del acceso a servicios de salubridad, el aumento de los costos en la atención médica y la precarización del empleo en el sector salud.
“Tenemos una primera parte que es la reducción del acceso a los servicios médicos; el acceso oportuno y resolutivo de los servicios de salud, en el primer nivel y en el ámbito hospitalario; es muy importante porque si un paciente llega tarde al hospital se muere. Lo segundo es el alto costo para las familias y la precarización del empleo. Tenemos en la Secretaría de Salud alrededor de 100 mil trabajadores precarios que aumentaron a 150 mil con la pandemia: no tienen contrato, estabilidad, prestaciones, etcétera. Y lo tercero es que los fondos utilizados se van prácticamente al negocio de constructoras privadas”.
Agrega que uno de los problemas del gasto público es el criterio mercantil con el cual se maneja, pues hay usufructo de empresas privadas en las construcciones. Otro conflicto es la corrupción, porque a través de las obras los involucrados se llevan su moche.
Un gasto ineficiente en el sector salud
Los datos que entregó la autoridad a Contralínea vía Ley de Transparencia indican que de las 117 obras aún suspendidas, tres se iniciaron en el sexenio de Fox Quesada: una en 2004 (hospital) y dos en 2006 (clínicas de salud).
Además, 64 en el sexenio de Calderón Hinojosa: 11 en 2007 (ocho clínicas y tres hospitales); 23 en 2008 (17 clínicas, cinco hospitales y un establecimiento de asistencia social); siete en 2009 (dos clínicas y cinco hospitales); 14 en 2010 (13 clínicas y un establecimiento de apoyo); cinco en 2011 (cuatro clínicas y un hospital); cuatro en 2012 (dos clínicas y dos hospitales).
Y 50 arrancaron en el sexenio de Peña Nieto: 12 en 2013 (dos clínicas y 10 hospitales); 20 en 2014 (14 clínicas, cinco hospitales y un establecimiento de apoyo); siete en 2015 (dos clínicas, cuatro hospitales y un establecimiento de apoyo); ocho en 2016 (seis clínicas y dos hospitales); una en 2017 (clínica); y dos en 2018 (clínicas).
Mientras que de las obras todavía en proceso, 12 datan del gobierno calderonista: tres de 2007 (dos clínicas y un hospital); dos de 2008 (una clínica y un hospital); dos de 2009 (hospitales); dos de 2010 (clínicas); una de 2011 (hospital); y dos de 2012 (clínicas); mientras que de la administración peñista son 40: tres de 2013 (clínicas); siete de 2014 (cuatro clínicas y tres hospitales); 11 de 2015 (siete clínicas y cuatro hospitales); nueve de 2016 (cuatro clínicas y cinco hospitales); dos de 2017 (clínicas); y ocho de 2018 (cuatro clínicas y cuatro hospitales).
La doctora Alejandra Macías Sánchez, directora de investigaciones del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), explica a Contralínea que el presupuesto público invertido en cosas que no cumplen su objetivo se considera recurso ineficiente, por lo cual una de las prioridades en el país debe ser eficientar el gasto, mejorarlo y dirigirlo a acciones que necesite la población.
De igual manera, apunta que México es el país con menos recaudación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y por eso el dinero público se destina a gastos ineludibles (pensiones, liquidar deuda y transferir presupuesto a las entidades federativas). Por eso lo recomendable es evitar los recursos ineficientes.
Para el rescate de esos elefantes blancos se requiere un análisis profundo. Al respecto la doctora Macías Sánchez indica que a las unidades médicas suspendidas se les debe hacer una valoración para determinar con cuál se pierde menos y con cuál se pierde más para terminarlas y todo dependerá de las posibilidades financieras. Asimismo, precisa que los hospitales son necesarios, sin embargo, se requiere un seguimiento más puntual y más transparente de todas estas contrataciones y construcciones.
“El hecho de que haya recursos invertidos en algo que no se va a usar pues es súper ineficiente; de por sí ya no tenemos espacio [fiscal] para hacer mejor política pública y si los pocos recursos que tenemos están estacionados, pues evidentemente nos afecta a todos, porque si es gasto público viene totalmente de nuestros impuestos”, expresa.
Los elefantes electorales
Para el doctor en economía Óscar Enrique Díaz Santos una obra inconclusa que inició su construcción en procesos electorales es un elefante electoral, aludiendo al término elefante blanco, el cual se da a una edificación en la que se le invirtió mucho capital pero nunca cumplió su objetivo.
El académico de la UNAM detalla a Contralínea que un elefante electoral se hace para capturar el voto. Y los hospitales son muy atractivos para esto, porque la población mexicana tiende a votar por quien le da más; sin embargo, al pasar las elecciones la obra se olvida. En este tipo de edificaciones se gasta mucho dinero, y únicamente se utiliza para elevar la imagen de los gobernantes.
El experto en análisis del gasto público critica que, “además de que esas obras jalan mucho presupuesto y de que las empresas son quienes realmente se benefician, llega el momento donde no se pueden terminar precisamente porque hay una cuestión muy importante: la obra pública funciona de los presupuestos multianuales. ¿Qué quiere decir? Que se debe hacer el presupuesto total para la obra, y si no se hace simplemente llegará el momento en que se suspende por falta de recursos”.
Asimismo, el doctor Díaz Santos indica que el presupuesto invertido en infraestructura es dinero bien gastado mientras se encuentra en proceso, porque se generan empleos y la economía crece. Por el contrario, cuando la edificación se suspende, el recurso invertido se malgastó debido a que no hay ingresos ni generación de empleos.
Más barato reconstruir que demoler
Sólo en cuatro entidades federativas –Colima, Puebla, Quintana Roo y Tlaxcala– no hay elefantes blancos del Sistema de Salud. De acuerdo con la información obtenida, las 317 unidades médicas inconclusas hasta 2018 se localizan en Oaxaca (81); Veracruz (49); Jalisco (43); Michoacán (18); Guanajuato (12); Sinaloa (12); Chiapas (10); Chihuahua, Guerrero y Yucatán (nueve, cada entidad); Estado de México e Hidalgo (ocho, cada una); Baja California (seis); Querétaro y Sonora (cinco, respectivamente); Ciudad de México, Nuevo León, San Luis y Tamaulipas (cuatro, respectivamente); Nayarit (tres); Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Tabasco y Zacatecas (dos cada entidad); y Durango y Morelos (una, respectivamente).
Los hospitales y las clínicas de salud existentes deberían funcionar al ciento por ciento antes de sustituir unidades médicas o abrir nuevas, señala Antonio Vital, pues en ocasiones sale más barato reconstruirlas que demolerlas. También abunda que las obras suspendidas o en proceso tienen que acelerar su culminación, porque es una urgencia en tiempo de crisis sanitaria.
“Hay unidades que tienen, por decir algo, 10 camas hospitalarias, y es importante resolverlas. Si hay 50 de estas características está bien, pero esas tienen un impacto prácticamente en 5 mil personas, 10 mil personas en una comunidad. Pero hay otras que tienen 400 camas o 600 camas, como el de Zaragoza, como el de Puebla, que tienen un impacto en más de 1 millón de habitantes. O sea, las unidades no las podemos ver así en genérico porque no nos dice qué impacto es el que tiene”, señala Vital Galicia.
Presupuesto para infraestructura de salud, poco e ineficiente
En relación con el gasto que se ha destinado a estas obras inconclusas, Jalisco (2 mil 584 millones de pesos), Michoacán (1 mil 862 millones) y Oaxaca (1 mil 809 millones) son los estados con más presupuesto invertido hasta 2021. Les siguen Aguascalientes (1 mil 564 millones), Estado de México (1 mil 326 millones), Veracruz (1 mil 251 millones) y Baja California (1 mil 193 millones).
Por el contrario, Morelos (21.562 millones), Baja California Sur (28.575 millones), Zacatecas (208.094 millones), Nayarit (221.796 millones), Guerrero (251.360 millones) y Tabasco (255.11 millones) son las entidades federativas con el menor monto de inversión en dichas unidades médicas.
Para saber si los 22 mil 431 millones de pesos invertidos en las 317 unidades médicas son recursos ineficientes, la doctora Alejandra Macías detalla que se debe diferenciar entre las obras terminadas que no se usan y las que siguen en proceso, pues estas últimas se utilizarán en el futuro gracias a su inversión a largo plazo.
Sin embargo, la directora de investigaciones del CIEP considera que es claro que el presupuesto para salud es ineficiente y los recursos destinados para infraestructura de salud son pocos, porque la mayoría del presupuesto se va para sueldos de médicos y enfermeras, pagos de equipo de salubridad, entre otros gastos.
El presupuesto aprobado para el sector salud en el ejercicio fiscal 2020-2021 asciende a 692 mil 430 millones de pesos. “Respecto al presupuesto de salud y al presupuesto total que tiene México podríamos decir que es poco, pero 22 mil millones te puede alcanzar para algún otro programa social o para implementar otras cosas”, indica la doctora Macías Sánchez.
Obras suspendidas acaparan gasto hospitalario
Entre 2004 y 2018, se empezaron 95 obras nuevas del sector salud: una instalación de asistencia social, dos establecimientos de apoyo, 29 hospitales y 63 clínicas. El estatus de los hospitales nuevos para febrero de 2021 indica que siete se terminaron, cuatro continúan en proceso y 18 se mantienen suspendidos. De los que todavía están en construcción, uno comenzó en 2009 (Baja California), otro en 2015 (Chiapas) y dos en 2016 (Nayarit y Zacatecas). El monto invertido en estas edificaciones es de 687.156 millones de pesos.
En los 18 hospitales aún suspendidos se han gastado 3 mil 141.504 millones de pesos. Uno inició su construcción en 2004 (Jalisco); tres en 2007 (Oaxaca); otro en 2008 (Jalisco); tres en 2009 (Oaxaca); siete en 2013 (uno en Campeche, otro en Jalisco y el resto en el Estado de México); dos en 2014 (Chihuahua y Estado de México); y uno en 2015 (Jalisco).
En los hospitales nuevos que sí se terminaron se invirtió 1 mil 181.88 millones de pesos. El de mayor tardanza empezó a edificarse en 2009 y se culminó en 2020 (Jalisco); el segundo con más retraso arrancó en 2011 y concluyó en 2019 (Hidalgo); el tercero comenzó en 2014 y llegó a su fin en 2019 (San Luis). El más rápido se erigió de 2017 a 2020 (Oaxaca). Los dos faltantes demoraron 4 años: uno de 2015 a 2019 (Oaxaca), y otro de 2016 a 2020 (Veracruz).
La infraestructura de salud es fundamental, pero no es el único gasto, señala en entrevista el doctor Andrés Castañeda Prado, coordinador de Causas de Salud y Bienestar en la organización Nostrxs MX. Y es que, apunta, mantener un hospital muchas veces es más caro que construirlo: por eso no es nada más llegar y poner el edifico, sino también contemplar el presupuesto para darle vida en los años siguientes.
“Muchas veces a lo mejor lo que se necesita no es un hospital de segundo o tercer nivel, sino más clínicas de primer nivel. Esto también es importante. A lo mejor no se requieren grandes especialistas en las comunidades, sino simplemente atención del primer nivel”, agrega.
Hay hospitales, pero no para todos
Al hablar de hospitales nuevos se debe considerar en qué zona está, cuál es la institución responsable y la temporalidad de la construcción, apunta Castañeda Prado. Porque en ocasiones ocurre que en la misma cuadra hay dos hospitales juntos de diferentes subsistemas, y en otras zonas de la misma ciudad no hay uno solo.
“Sí se requiere un verdadero análisis de dónde se necesitan más hospitales, pero de una manera inteligente y tomando en cuenta que no todos los mexicanos somos iguales para el Sistema de Salud: hay mexicanos de primera, de segunda y de tercera, dependiendo de la derechohabiencia que tengamos. Entonces, si no tomamos en cuenta esto y buscamos igualar las cosas para todas y para todos se seguirá concentrando la atención entre quienes más tienen y se descuidará a quienes menos tienen.”
Además, el doctor Andrés Castañeda explica que la fragmentación del Sistema de Salud genera que a pesar de existir muchos hospitales no todas las personas tienen acceso a ellos. Dicha fragmentación de los servicios de salud no se basa en una lógica de eficiencia de gestión: condiciona la atención al estatus laboral, es decir que si se trabaja para una empresa formal se tiene IMSS, si se trabaja para el gobierno se cuenta con ISSSTE, y si no se trabaja de manera formal toca el Insabi.
“En las grandes ciudades es más raro ver la problemática, pero en las ciudades pequeñas, en donde sólo hay uno o dos hospitales, puede ser que esos hospitales sean de un subsistema del que uno no es derechohabiente. Entonces, en términos prácticos, no hay hospitales para algunas personas. Aunque sí haya un edificio, no todas las personas tienen acceso”, asevera.
El especialista también destaca que el presupuesto que se eroga para cada una de las instituciones de salud es distinto. “Si uno es derechohabiente de Pemex el gobierno gasta cerca de 13 mil pesos en salud, pero si uno tiene IMSS, el gobierno gasta apenas 1 mil pesos. Esta política es regresiva y tiende a favorecer a los que más tienen, a pesar de que todos somos mexicanos y todos pagamos impuestos”.
